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Por Luciana Lopes
Se você está pensando em prestar um concurso público e ingressar em uma das muitas carreiras que o estado brasileiro lhe oferece, este texto foi feito especialmente para você. Sabemos que um cargo “público” (pelo bem da lógica, doravante estatal) lhe oferecerá remuneração muito superior ao mercado, menor exigência e estabilidade, três características que os concurseiros, quando justificam sua escolha vocacional, costumam resumir na expressão “qualidade de vida”. Sabemos também que será preciso investir tempo aprendendo tópicos tão enfadonhos como as competências materiais municipais, as hipóteses de intervenção e as prerrogativas do presidente da república, dentre inúmeras outras habilidades. Você talvez opte por matricular-se em um cursinho de duração contínua, que em tese o prepara para qualquer concurso bom que aparecer, em um mercado que movimenta cerca de 30 bilhões no país.
Sabemos tudo isso, mas, o que nenhum cursinho irá lhe ensinar (e o que um ocupante de um cargo pode passar a vida toda sem nunca refletir sobre) é o que acontece depois da posse – em outras palavras, o que realmente significa tornar-se um agente estatal. Pois bem, este texto é para suprir essa grave falta do seu plano de estudos. Note que não se pretende aqui abordar juízos normativos sobre como deveria ser (ou se deveria existir) a organização do aparelho estatal. Vamos falar sobre o que é; de resto, como diria o capitão, o poder é de vocês.
Você terá algum (ou muito) poder sobre os demais
A doutrina mais comum do direito administrativo costuma classificar os “agentes públicos” (novamente, os chamaremos de estatais) em “agentes políticos” e “servidores públicos”[1]. Os primeiros são os eleitos do executivo e legislativo, e também os membros do judiciário e do ministério público, a quem a constituição dá a feliz denominação “membros de poder”. Os segundos são os demais agentes, escolhidos por concurso público ou nomeados discricionariamente para serem os executores, longa manus do poder.
Não é uma definição ruim; é fato que há uma relevante diferença de grau de exercício do poder (entendido como coerção legitimada pelo ordenamento jurídico) entre um juiz e seu assessor. Mas existe um abismo ainda mais profundo entre um “agente estatal” e um “não-agente estatal” (os governados), o qual não é devido apenas a uma diferença de grau, mas de espécie.
Em muitas hipóteses um servidor poderá exercer poder: figuras arquetípicas são o carrasco e o cobrador de impostos, mas também o burocrata que concede ou nega uma licença, cria e implementa uma política pública mandatória ou aplica uma multa está em pleno exercício da coerção legitimada. Os membros de poder o exercem por todos os poros: quando legislam, julgam, intimam, ordenam. Mas note que em nenhuma hipótese o “não-agente estatal”, isso é, o administrado, poderá exercer poder sob legitimidade legal (alguém talvez argumente que a exceção seja a voz de prisão, garantida a qualquer cidadão, ou a legítima defesa e o poder parental, mas tais categorias, apesar de legitimadas, não podem ser claramente interpretadas como exercício da coerção).
Desse modo, quando você toma posse em um cargo estatal, sua situação jurídica imediatamente torna-se diferente daquela dos demais membros da sociedade. Você passa do grupo dos desempoderados para o grupo dos empoderados. Diferentemente dos demais, você poderá exercer algum poder; poderá coagir legalmente outras pessoas, em um maior ou menor grau, a depender do cargo. Em alguns casos você pode até ser coagido a coagir, ou estará descumprindo um dever funcional. E, como veremos em um tópico adiante, mesmo que não o faça pessoalmente e seu trabalho se limite a organizar arquivos, a remuneração pelo seu trabalho será invariavelmente fruto do exercício de poder, da coerção legalizada que é a tributação.
Suas escolhas poderão afetar milhões de pessoas
Chiovenda afirmava que a atividade jurisdicional do estado é substitutiva, isso é, que a vontade do juiz substitui a vontade das partes. Em outras palavras, que substitui a vontade privada por uma vontade estatal, o que decorre evidentemente do exercício do poder. Trata-se de um termo bastante adequado. É possível dizer que de certa forma toda atividade estatal é substitutiva: a legislação exprime os planos dos legisladores para substituir as ações destinatários das normas, assim como as políticas públicas exprimem os planos dos policy makers e gestores para substituir as alocações de mercado (costumo chamar tais atuações de meios jurisdicionais, regulatórios e fiscais, mas esse é um assunto para outro artigo). Como o estado não têm existência concreta como um ser único, sendo resultado das vontades de múltiplos agentes estatais, os reais emanadores das vontades substitutivas são os membros de poder e (em menor grau) os servidores.
É nessa situação que se encontra o sujeito que é nomeado promotor público e vai parar em alguma cidade do Acre, ou aquele que, recém saído da faculdade, assume um cargo de gestor de políticas públicas da área de segurança em Minas. Muitas de suas vontades, baseadas em suas ideias de mundo, poderão vir a substituir a vontade de milhares e milhares de pessoas. O promotor pode insistir em um termo de ajustamento de conduta que não conta com apoio dos locais; o gestor pode alocar recursos em um programa que jamais seria financiado voluntariamente por alguém.
Nem sempre um agente estatal tem essa percepção. Alguns de fato não demonstram muito pudor em escolher para a sociedade, imbuídos que estão da noção, como citou Faoro, que o governo é a missão para a qual nasceram. Outros realmente não se dão conta de que suas decisões tem um alcance tão amplo. Pensam apenas que estão cumprindo ordens corriqueiras e banais.
Você não adquire conhecimento perfeito com a posse
Suponhamos que você tenha passado em um concurso e finalmente tomou posse em um cargo de analista governamental na sua cidade. Sendo você um sujeito bem intencionado, provavelmente quermudar o mundo para melhor, fazer as coisas certas e defender o interesse público acima de tudo, certo? Mas, como? O que é o interesse público mesmo? É a soma do interesse das pessoas? Quais? É tomar qual posicionamento? É gastar mais em esporte ou cultura? É apoiar qual política? Optar por qual corrente? Atender quais demandas? Defender quais interesses? O agente estatal perspicaz e bem intencionado que possui (ou cria) certo grau de autonomia descobre logo que o mundo do governo é cheio de escolhas trágicas para as quais ele não tem respostas muito certas. Aliás, a vida de todos é cheia de escolhas trágicas. A diferença para o agente estatal, como vimos, é que cada uma de suas escolhas é coletivizada (novamente o exercício do poder), tanto nos inputs (custos) quanto nosoutputs (resultados). Não vale só para a vida dele, vale para toda a sociedade. Você escolherá para milhões de outros, usando os recursos de milhões de outros.
O grande problema é que, no momento da investidura no cargo, nenhum sopro de inteligência sobre-humana é transferido a um agente estatal e assim ele nunca poderá ter certeza sobre a propriedade das suas decisões, ainda que esteja convencido disso. É verdade que você se esforçou e estudou muito, incontáveis horas, para conseguir o tal cargo. Talvez você seja um super tecnocrata, formado na melhor escola de governo do país. Mas, perdoe-me a franqueza, nenhuma onisciência foi adquirida quando seu nome finalmente sai publicado na lista do diário oficial. A posse não tem o condão de dar ao agente estatal mais conhecimento sobre os valores e as preferências do outros membros da sociedade, nem sobre o desenrolar dos acontecimentos futuros, nem grandes certezas sobre o desdobramento do seus próprios atos nem dos atos dos outros agentes estatais. O agente estatal é sujeito aos mesmíssimos problema do (des) conhecimento, da incertezae dasconsequências inintencionais que são condições gerais da ação humana. Ou seja, você não tem conhecimento perfeito; suas decisões podem ser completamente errôneas e levar a resultados sociais desastrosos. E o pior, você pode nem se dar conta disso. Afinal, o único poder especial realmente adquirido com a posse é o Poder.
Você se torna um recebedor líquido de tributos
Se os rendimentos de um agente estatal vêm exclusiva ou majoritariamente de seu cargo, esse agente é um recebedor líquido de tributos. Em outras palavras, apesar de juridicamente não serem isentos, de fato, economicamente, um agente estatal não paga, mas sim recebe tributos pagos por outros. Esta é uma outra importante diferença entre você e os outros membros da sociedade, uma divisão de classes fiscal, como apontou Calhoun. Você poderá protestar que no contracheque virá descontado um valor, que no início do ano você deverá declarar à receita federal e que às vezes você é até mesmo restituído por pagar a maior; de fato, a escolha governamental foi a de manter a situação jurídica de contribuinte a seus agentes, em igualdade formal com os administrados mas a situação fática, real, é o recebimento líquido.
Faoro fez uma descrição forte da divisão de classes fiscal. Dizia, “o estamento de feição burocrática se alimenta de uma classe, a classe comercial, que ele despreza e avilta. Entre os dois grupos, as relações se estruturam no plano existencial, econômico, sem levarem a um estilo de vida comum; aristocrático é só o estamento, só ele está junto da corte, só ele influencia as decisões da Coroa. O comércio enriquece; o estamento consome senhorialmente, pouco preocupado com a sorte da galinha dos ovos de ouro.”
Existem, porém, implicações diretas em não se preocupar com a galinha dos ovos de ouro e pretender atingir remunerações cada vez mais altas por meio do seu cargo estatal. Como a atividade governamental é financiada com recursos extraídos da sociedade produtiva, quanto mais é destinado para o pagamento dos agentes e para manutenção da máquina, menos fica disponível para os membros produtivos da sociedade aplicar e assim cada vez menos ovos tenderão a ser produzidos. O resultado é menos tributo disponível para seus recebedores. Afinal, os agentes estatais tem alguns poderes, mas não o de produzir riquezas, dependendo do desempenho do setor econômico para serem financiados.
As outras carreiras serão suas concorrentes
Se por um lado temos a disputa fiscal entre estado e sociedade, por outro, no estado, entre os próprios agentes estatais existe uma competição pelos recursos arrecadados, seja para o financiamento daspolicies de sua competência, seja para sua remuneração. Os agentes estatais dos diferentes entes, poderes, órgãos e carreiras organizam-se para a distribuição do orçamento que os financiam, o que se dá de forma mais harmônica nas fases de aceleração da arrecadação e mais conflituosa nas fases de desaceleração. Embora os ganhos de arrecadação tenham sido enormes nas últimas décadas, há sempre um limite na disputa de recursos com a sociedade, como mencionado no tópico anterior, o que desloca a tensão do eixo agentes-tributados para o eixo agentes-agentes.
Algumas áreas acabam se preponderando a outras e conseguem obter parcelas fixas de financiamento garantidas legal ou constitucionalmente, como no caso da saúde e da educação. Carreiras irmãs estão sempre em disputa. Um defensor público cedo descobrirá que o promotor é um importante rival, assim como o policial civil acompanhará com afinco cada avanço das carreiras militares; servidores de políticas públicas distintas também concorrem: professores estaduais se sentirão desvalorizados quando a polícia militar recebe um reajuste maior que o seu. Assim, a disputa orçamentária segue entre os diversos entes, poderes e órgãos, em uma dinâmica bastante desconhecida pelo público.
A tendência geral para os agentes é portanto a de buscar expandir seus próprios poderes, quadros e a porção orçamentária, o que Niskanen explicou em seu budget-maximizing model. Cada órgão tenta aumentar suas competências e prerrogativas e ser destinatário de uma maior fatia de recursos, o que garante prestígio e salários mais elevados para seus componentes. Não é uma estratégia fácil — é preciso obter o convencimento de agentes políticos, engendrar reformas legais e até constitucionais – e nem sempre é vencedora. Concurseiros que conhecem profundamente as diversas carreiras estatais costumam prestar diferentes certames e permanecer naquelas mais prováveis de maximizar seu orçamento a longo prazo, em geral carreiras dos entes federais e as que possuem competências do tipochecks and balances, prerrogativas importantes para a disputa intrapoder.
1] Também temos na divisão os “particulares em colaboração”, em geral prestador de alguma atividade estatopolizada, como os cartórios. Muitas das observações que faremos aqui servem para eles, mas vamos nos ater aos membros de poder e servidores. Os celetistas já são um caso à parte, visto que o regime jurídico para a empresa estatal devem, em geral, ser o mesmo do público, não gozando sempre, um celetista, das mesmas prerrogativas dos demais agentes estatais.
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